Hay auditorías que pasan sin pena ni gloria, y hay auditorías que, leídas en contexto, terminan contando una historia mucho más incómoda que la que describen en sus párrafos técnicos. La que la Contraloría General de la República le acaba de practicar al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) es de las segundas.

Empecemos por los números

La Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario revisó cómo el ICA controla las Guías Sanitarias de Movilización Interna (GSMI) —el documento que certifica de dónde sale y hacia dónde va cada animal que se mueve en el territorio nacional— durante 2025. El resultado: siete hallazgos. No es una cifra menor cuando se desagrega: dos son simplemente administrativos, tres ya tienen presunta incidencia disciplinaria, y dos combinan lo disciplinario con lo penal.

La evaluación consolidada del control interno del ICA en esta materia fue calificada como «Ineficiente». Detrás de esa palabra hay algo muy concreto: el sistema que debería impedir que las guías de movilización se usen para lavar contrabando de ganado, abigeato o sacrificio clandestino, no está cumpliendo su función. José Félix Lafaurie, presidente de Fedegán, calcula que solo el sacrificio clandestino —más de un millón de animales al año— le cuesta al Fondo Nacional del Ganado unos $80.000 millones anuales.

Y no es un problema que se quede en las fronteras del país. Casi al mismo tiempo, la Administración General de Aduanas de China completó su propia auditoría al sistema de sacrificio colombiano, con visitas al Invima, al ICA y a varias plantas de beneficio. Su conclusión preliminar: nuestra trazabilidad va rezagada frente a lo que exige el gobierno chino. Esto importa porque China es hoy el principal comprador de la carne bovina colombiana —18.700 toneladas en 2025—, apenas dos años después de que se lograra abrir ese mercado tras una década de negociaciones.

Dos auditorías, dos entidades distintas, un mismo diagnóstico: la trazabilidad bovina colombiana no está funcionando como el país necesita que funcione, ni para prevenir la ilegalidad puertas adentro ni para sostener la confianza de los mercados que ya conquistamos puertas afuera.

La explicación cómoda, y la que falta

Lafaurie explica el problema apelando a lo que llama el «síndrome de la discusión perpetua»: Colombia sabe desde hace 22 años —cuando se expidió la primera ley de trazabilidad— qué hay que hacer, y sin embargo no lo hace. Es un diagnóstico elegante, porque reparte la responsabilidad entre todos y no señala a nadie en particular.

Pero hay una pregunta que esa explicación deja sin responder: ¿por qué, específicamente, el control interno de una entidad técnica terminó calificado de ineficiente justo ahora? Para entenderlo hay que mirar quién dirige el ICA hoy, y cómo llegó ahí.

Quién dirige el ICA, y de dónde viene

La gerente general del ICA, Paula Andrea Cepeda Rodríguez, fue ratificada en propiedad en febrero de 2025. Es ingeniera industrial, oriunda de Boyacá, y su hoja de vida profesional está entrelazada con la carrera política del gobernador de ese departamento, Carlos Amaya, uno de los líderes de la Alianza Verde más cercanos al presidente Gustavo Petro.

Según reportó la revista Semana, Cepeda trabajó como contratista y asesora del despacho de Amaya entre 2017 y 2018, luego fue secretaria general en la alcaldía de Paipa, y posteriormente gerente de campaña de la senadora Carolina Espitia —una ficha clave del entramado de Amaya—. De ahí saltó a la gerencia del ICA. La Silla Vacía documentó, además, que Cepeda y Amaya fueron compañeros de posgrado en la Escuela Colombiana de Ingeniería Julio Garavito, y que ella continuó trabajando en la administración departamental de Boyacá incluso después de que Amaya dejara la gobernación.

Este no es un caso aislado dentro del ICA. La Silla Vacía identificó a varios funcionarios más con el mismo origen político dentro de la entidad: el subgerente de Regulación Sanitaria fue asesor jurídico de la primera gobernación de Amaya; el director técnico de Inocuidad e Insumos Agrícolas es un exdiputado de la Alianza Verde; el subgerente de Protección Vegetal trabajó como asesor en la administración departamental que sucedió a Amaya en Boyacá.

Tampoco es un fenómeno limitado al ICA. La misma reportería de Semana identificó que Wilmer Leal, otra ficha cercana a Amaya, quedó al frente del Fondo Colombia en Paz. Y el radio de influencia se extiende al Congreso: el representante Duvalier Sánchez, del Valle del Cauca, forma parte de la minibancada aliada de Amaya que ha respaldado las principales apuestas legislativas del Gobierno —incluida la reforma a la salud—, un respaldo que, según La Silla Vacía, se ha traducido en cuotas burocráticas dentro de entidades como el propio ICA.

El escándalo: participación indebida en política

La Procuraduría abrió una investigación disciplinaria contra Carlos Amaya por presunta participación indebida en política, después de que la Red de Veedurías de Colombia presentara una queja denunciando que, durante la primera y segunda vuelta presidencial, la Gobernación de Boyacá realizó actividades institucionales que fueron difundidas por canales oficiales, presuntamente para favorecer al candidato Iván Cepeda.

Por qué estos hallazgos son especialmente delicados

Aquí es donde las dos historias —la técnica y la política— dejan de ser paralelas y se cruzan.

El ICA no es una entidad cualquiera. Es la autoridad sanitaria y fitosanitaria del país: la que decide si una vacuna contra la fiebre aftosa es válida, la que inspecciona alimentos importados, la que debe garantizar que cada guía de movilización de ganado sea confiable. Es, en otras palabras, una entidad donde la idoneidad técnica no es un lujo, sino el requisito mínimo para que el sistema funcione y para que el país no ponga en riesgo mercados de exportación que tardaron una década en conseguirse.

Cuando el criterio dominante para ocupar la gerencia general, una subgerencia de regulación sanitaria o una dirección de inocuidad es la cercanía a un gobernador y el respaldo de una bancada aliada en el Congreso —y no, en primer término, la trayectoria técnica en sanidad animal—, el resultado más probable no es la excepción sino la regla: procesos de control que se debilitan, seguimiento que se vuelve laxo, y una entidad que termina calificada, como acaba de ocurrir, de «ineficiente» en uno de sus componentes más críticos.

Es decir: los hallazgos de la Contraloría no aparecen en el vacío. Aparecen sobre una estructura directiva que gremios y veedurías ya venían señalando —de acuerdo con reportería de Semana y La Silla Vacía— como un fortín de cuotas políticas, con nombramientos que responden más a alianzas legislativas que a criterios técnicos. Los hallazgos de la Contraloría son la confirmación, en cifras y calificaciones oficiales, de un riesgo que ya se venía advirtiendo desde el terreno político.

Lo que está realmente en juego

No es una discusión abstracta sobre buenas prácticas de gobierno corporativo. Es una discusión sobre si Colombia puede sostener y ampliar mercados de exportación de carne bovina —China ya, Estados Unidos como meta— cuando la entidad responsable de certificar la trazabilidad de esos productos tiene su control interno calificado de ineficiente y su estructura directiva armada, en buena parte, como pago de favores políticos.

La propuesta de Lafaurie de convocar una mesa de trabajo entre el ICA, el Invima, el Ministerio de Agricultura, la Contraloría y Fedegán es un paso necesario, pero insuficiente si no se acompaña de una pregunta más incómoda: ¿se puede corregir un problema técnico de fondo sin tocar los criterios con los que se nombra a quienes dirigen la entidad encargada de resolverlo? Mientras esa pregunta no se haga —o se haga y no se responda—, es razonable esperar que la próxima auditoría, dentro de uno o dos años, vuelva a encontrar lo mismo.

Fuentes: Contraloría General de la República (auditoría de cumplimiento al ICA, 2025); columna «El lío de la trazabilidad bovina» de José Félix Lafaurie Rivera (Fedegán); reportería de Semana («El poder de Carlos Amaya», «La cercanía de la nueva gerente del ICA, Paula Andrea Cepeda, con Carlos Amaya», «El ICA de Amaya y el camarón ‘pitufiado'») y La Silla Vacía («El acceso VIP de Carlos Amaya al gobierno Petro: cuotas, presupuesto y 2026»).